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耿五三 宅基地管理與利用
本文作者：耿五三作者單位：陜西省西安市高陵區(qū)農(nóng)經(jīng)中心本文來(lái)源：農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理-中國(guó)農(nóng)村網(wǎng)建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案機(jī)制，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要任務(wù)陜西省西安市高陵區(qū)在探索建立成員登記備案信息化的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)“戶”是一個(gè)繞不開(kāi)的問(wèn)題。
其原因在于，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地資格權(quán)都是以“戶”為單位享有，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)也要確權(quán)到“戶”這些“戶”是指戶籍管理意義上的“戶”，還是法律規(guī)定的“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”、婚姻家庭意義上的“戶”，它們之間又有什么區(qū)別？為了搞清這些問(wèn)題，筆者到這一方面有超前探索的江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)、廣東省珠海市斗門區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，學(xué)習(xí)了兩地界定“戶”的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)高陵區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案管理信息化提出了思考。
一、江蘇常州武進(jìn)區(qū)：提出“宅基地保障戶”概念（一）“宅基地保障戶”以“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”為基礎(chǔ)2020年7月，武進(jìn)區(qū)農(nóng)工辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村宅基地保障資格權(quán)認(rèn)定管理暫行辦法》，第三條規(guī)定，“農(nóng)村居民戶是指戶內(nèi)成員具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，且依法取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的家庭承包戶，戶內(nèi)成員具備宅基地保障資格的簡(jiǎn)稱為宅基地保障戶”。
當(dāng)?shù)卣氐膶徟凸芾肀容^細(xì)則周密，將宅基地的面積與“戶”中的人數(shù)進(jìn)行掛鉤，具體標(biāo)準(zhǔn)是每人30平方米，促進(jìn)了宅基地的集約節(jié)約利用宅基地保障資格權(quán)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，錄入暫時(shí)由區(qū)自然資源部門負(fù)責(zé)管理維護(hù)的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，“調(diào)整周期與村股份經(jīng)濟(jì)合作社換屆保持一致”。
簡(jiǎn)而言之，武進(jìn)區(qū)的“宅基地保障戶”，其本質(zhì)是以“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”為基礎(chǔ)，根據(jù)宅基地保障資格權(quán)的規(guī)則進(jìn)行微調(diào)、細(xì)化管理，具有公平性、合理性和先進(jìn)性（二）“宅基地保障戶”與“戶籍戶”不同武進(jìn)區(qū)的文件中明確規(guī)定，“嚴(yán)禁以戶口簿作為宅基地保障資格權(quán)認(rèn)定的唯一依據(jù)”“享有宅基地保障資格權(quán)的人員必須具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”等。
這表明，武進(jìn)區(qū)已經(jīng)明確宅基地權(quán)益戶與戶籍戶不是同一個(gè)概念此外，武進(jìn)區(qū)還建立了宅基地權(quán)益戶的“分戶”規(guī)則：禁止將宅基地保障戶擅自分戶，嚴(yán)禁對(duì)獨(dú)生子女、未成年子女、有子女的獨(dú)居老人等進(jìn)行分戶這種做法，創(chuàng)新性地回應(yīng)了實(shí)踐中的問(wèn)題，符合法律政策方向和當(dāng)?shù)貙?shí)際。
二、斗門區(qū)：成員管理數(shù)據(jù)庫(kù)的“戶”未來(lái)可演變?yōu)椤肮蓹?quán)戶”（一）成員動(dòng)態(tài)管理會(huì)衍生出“股權(quán)戶”斗門區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門開(kāi)發(fā)了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理數(shù)據(jù)庫(kù)”，日常的管理維護(hù)由街鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門負(fù)責(zé)該數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)功能較多、實(shí)用性強(qiáng)，股權(quán)設(shè)置非常細(xì)致，已經(jīng)將每戶的銀行卡號(hào)碼錄入其中用于分紅轉(zhuǎn)賬。
斗門區(qū)出臺(tái)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定，各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將股權(quán)的調(diào)整期限設(shè)定為“至少10年以上”“原則上固化到2058年12月31日”“量化到人、固化到戶、戶內(nèi)共享”該區(qū)明確規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)行“動(dòng)態(tài)管理”的規(guī)則，而且開(kāi)發(fā)了詳細(xì)的成員增減變動(dòng)、分戶等數(shù)據(jù)管理功能。
所以目前這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)中的“戶”信息暫時(shí)與“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”的信息保持一致但是，由于該數(shù)據(jù)庫(kù)主要目的和功能是用于股權(quán)管理，數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)中的“戶”，未來(lái)可能從“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”演變?yōu)椤肮蓹?quán)戶”這是因?yàn)殡S著改革的深入，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)股權(quán)的繼承、自愿有償退出、整“戶”喪失成員身份等情況，從而導(dǎo)致數(shù)據(jù)庫(kù)中的“戶”不再和“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”一致。
如，外村的“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”、城鎮(zhèn)“家庭戶”或者“戶籍戶”都有可能通過(guò)繼承而取得股權(quán)，這些“戶”都屬于“股權(quán)戶”但不屬于“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”另外，自愿有償退出股權(quán)后的“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”，不屬于“股權(quán)戶”但仍然屬于“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”。
（二）“股權(quán)戶”未來(lái)將與“宅基地保障戶”不同斗門區(qū)的成員管理系統(tǒng)，暫時(shí)沒(méi)有明確與宅基地保障戶進(jìn)行關(guān)聯(lián)筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段，這個(gè)系統(tǒng)中的“戶”與宅基地保障戶基本一致隨著股權(quán)的特殊變動(dòng)，該系統(tǒng)中的“戶”與宅基地保障戶將產(chǎn)生分離。
如，取得股權(quán)的外村“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”、城鎮(zhèn)“家庭戶”或者“戶籍戶”，屬于“股權(quán)戶”，但不屬于宅基地權(quán)益戶；自愿有償退出股權(quán)后的“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”，不屬于“股權(quán)戶”，但仍然屬于宅基地保障戶（三）“股權(quán)戶”與“戶籍戶”不同
斗門區(qū)在認(rèn)定成員資格時(shí)以戶籍關(guān)系為基本依據(jù)，并兼顧土地承包、長(zhǎng)期居住地、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)、義務(wù)履行等因素可以說(shuō)，斗門區(qū)的“股權(quán)戶”與“戶籍戶”不完全一致；兩者有交叉重疊的情況，也有不交叉重疊的情況未來(lái)如果某個(gè)“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”整“戶”退出成員身份并遷出戶籍，那么他們?nèi)詫儆诒敬宓摹肮蓹?quán)戶”但不屬于本村的“戶籍戶”。
這是因?yàn)槎烽T區(qū)規(guī)定：“凡符合集體成員身份喪失條件的，按照組織章程規(guī)定辦理除名，退出集體成員身份后，不再享有成員權(quán)益股權(quán)固化期內(nèi)，成員家庭戶內(nèi)股權(quán)不因成員數(shù)量的增減而變化”三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革需厘清“戶”的關(guān)系
農(nóng)村實(shí)際上至少存在著7種意義上的“戶”農(nóng)村居民戶也就是戶籍管理意義上的“戶”，本文簡(jiǎn)稱“戶籍戶”戶籍一元化改革之后，取消農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口的劃分，統(tǒng)稱“居民戶口”但是，客觀上農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民仍存在區(qū)別，兩者享有的權(quán)益仍不完全相同，例如現(xiàn)階段民政部門在發(fā)放城鄉(xiāng)低保金時(shí)就執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)。
農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶《民法典》第五十五條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營(yíng)的，為農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”，這是與“成員”緊密聯(lián)系的一個(gè)概念宅基地保障戶《土地管理法》第六十二條規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”。
這兩處的“戶”并未被明確定義，筆者認(rèn)為，前者應(yīng)該理解為“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)戶”，謹(jǐn)慎期間，暫時(shí)稱為“宅基地保障戶”，也就是具有宅基地資格權(quán)的“戶”；后者應(yīng)理解為戶籍管理意義上的戶股權(quán)戶在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，中央倡導(dǎo)對(duì)股權(quán)實(shí)行“靜態(tài)管理”，很多地方采取了將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)“量化到人、固化到戶、戶內(nèi)分享”的做法，我們將股權(quán)享有及管理意義上的“戶”暫時(shí)稱為“股權(quán)戶”。
村民戶根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第十三條規(guī)定“村民”，既包括了戶籍在本村但不在本村居住的人，也包括了戶籍不在本村但在本村居住一年以上的人因此，村民自治意義上的“戶”，我們暫時(shí)稱為“村民戶”聯(lián)戶《村民委員會(huì)組織法》第八條規(guī)定“保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益”。
這里提到了“聯(lián)戶”的概念家庭戶《民法典》第五十六條規(guī)定“家庭經(jīng)營(yíng)的，以家庭財(cái)產(chǎn)承擔(dān)”；第一千零四十條規(guī)定“本編調(diào)整因婚姻家庭產(chǎn)生的民事關(guān)系”農(nóng)村存在的7種“戶”，錯(cuò)綜復(fù)雜、互相交織，實(shí)踐操作中在使用“戶”的概念時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量予以明確。
筆者認(rèn)為，無(wú)論是從法理層面，還是兩地的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，最基礎(chǔ)、最穩(wěn)定、最清晰、最規(guī)范、最核心、最重要的概念，應(yīng)該是“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”；以“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”為基礎(chǔ)，可以有效厘清不同“戶”的關(guān)系，這對(duì)于明確村民大會(huì)、成員大會(huì)、股東大會(huì)等之間的權(quán)力邊界具有重大意義。
第一，“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”戶內(nèi)成員信息更新可能存在滯后，屬于具體操作的問(wèn)題第二，“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”與宅基地資格權(quán)緊密聯(lián)系將宅基地相關(guān)法律政策中“一戶一宅”“戶有所居”的“戶”解釋為“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”，最為合理，最有利于操作。
根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際需要，可據(jù)此衍生出“宅基地保障戶”的概念第三，“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”必須與“戶籍戶”明確區(qū)分，與戶籍管理脫鉤武進(jìn)區(qū)和斗門區(qū)的實(shí)踐探索均已表明了脫鉤的必然性例如，戶籍在某個(gè)村的公務(wù)員、戶口靠掛人員等，當(dāng)然不屬于“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”；進(jìn)城落戶農(nóng)民，也未必就不屬于“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”。
第四，“股權(quán)戶”與“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”應(yīng)當(dāng)盡量保持一致確屬無(wú)法保持一致的，必須明確規(guī)定兩者在權(quán)利義務(wù)方面的區(qū)別第五，“村民戶”與“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”的概念，須明確區(qū)分絕不能混為一談，對(duì)于明確村民大會(huì)、成員大會(huì)、股東大會(huì)之間的權(quán)力邊界具有重大意義。
第六，“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”與“聯(lián)戶”的關(guān)系，也應(yīng)明確區(qū)分第七，“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”與“家庭戶”，也必須明確區(qū)分例如，夫妻雙方，一方屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，則一定屬于某一個(gè)“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”；另一方如果不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，則不屬于“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”。
但是，兩者必然屬于同一個(gè)“家庭戶”四、關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案管理信息化的思考以“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”這個(gè)法定概念為基礎(chǔ)，采取“以戶管人”的方式探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案信息化，可以厘清各種“戶”之間關(guān)系、維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益、提高基層社會(huì)治理水平。
一是建立與戶籍戶脫鉤的集體經(jīng)濟(jì)組織成員信息化登記備案管理體系至少以區(qū)縣為單位，規(guī)范成員增減、遷入遷出、分戶合戶等登記備案管理制度開(kāi)發(fā)成員登記備案數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，明確該系統(tǒng)中的“戶”指的是“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”全面錄入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員數(shù)據(jù)并進(jìn)行清洗，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。
開(kāi)發(fā)人臉識(shí)別、信息推送、民主決策等功能逐步建立數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通二是以農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶為基礎(chǔ)，建立完善宅基地保障和股權(quán)管理體系盡量不新引入宅基地保障戶和股權(quán)戶的概念，直接應(yīng)用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案管理系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)進(jìn)行管理。
三是以農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶為基礎(chǔ)，優(yōu)化完善承包地確權(quán)頒證管理體系前期開(kāi)展的承包地確權(quán)頒證，由于缺少了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案管理信息化系統(tǒng)的支持，很大程度上依賴戶籍戶資料，實(shí)際操作中對(duì)于成員和“戶”的管理不夠完善。
例如，有的分戶不合理、夫妻分戶后拿到兩本承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證；有的戶內(nèi)成員信息長(zhǎng)期不更新、與實(shí)際情況差異較大建議以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案管理信息化系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，將其與承包地確權(quán)頒證系統(tǒng)對(duì)接打通，完善數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，為承包地確權(quán)合同變更登記、土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)簽等確權(quán)成果應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。